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政府投资建设项目绩效审计

发布时间:2007-02-12【选择字号:

杭州市审计局  温榭乐 楼康生

  [摘要]本文通过对审计定义、对象、目标、内容、方式、评价标准、风险防范和成果利用等方面的阐述,构勒出一个政府投资建设项目绩效审计的大致框架。
  [关键词]政府投资;绩效审计。
  
  李金华审计长曾指出:“效益审计是更高层次的审计目标,是审计工作的发展方向”。积极有效地开展投资绩效审计,不仅是审计部门自身发展的需要,更是社会经济的发展水平和客观要求所决定的。
  我市目前人均GDP已超过4000美元,进入经济快速发展的黄金机遇期。根据经济发展经验来看,这个时期是社会矛盾问题的凸显期,更是一个经济增长方式转变、经济社会体制转轨的关键时期。因此,地方政府一方面要巩固宏观调控成果,缓解资源要素环境压力;另一方面要推进基础设施建设,促进社会经济协调健康发展。
  “杭州发展,审计有责”,这就要求审计工作在促进投资管理体制完善、提高财政性资金的使用效益上有所作为,能够帮助解决或缓解各种突出矛盾和问题,在推动体制转轨方面发挥作用,这也正是投资审计发展的必由之路。投资审计要积极拓展绩效审计的实践空间,逐步实现由以财务收支审计为主向以绩效审计为主的转变,以绩效审计来包容传统财务审计的内容,弥补传统财务审计无法涉猎的问题和领域,谋求并存和共同发展。
    一、 投资绩效审计的定义
  尽管国内外有关绩效审计的定义众多,内涵外延丰富,如货币价值审计(Value For Money Audit)、经营(业务)审计(Operational Audit)、综合审计(Comprehensive Audit)、业绩审计(Performance Audit)、管理业绩审计(Management Performance Audit)、制度审计(System Audit)等,但均只从各自角度强调了“绩”和“管理”。而根据实践,我们认为,“效”恰恰应是政府投资建设项目绩效审计的重点,即通过对“绩”的审计来评价“效”—“3E”:经济性、效率性、效果性(Economy、Efficiency & Effectiveness )。
  因此,对政府投资建设项目绩效审计,我们定义为:对政府投资建设项目的决策、投资、管理、效果进行审计,评价项目的经济性、效率性、效果性,促进政府投资项目规范管理、提高效益,并为宏观经济服务。
  在这个定义中已经对投资绩效审计的审计对象、审计内容和审计目标作出了简明扼要的说明,下面我们进行详细的论述。
    二、 投资绩效审计的对象
  根据杭州市政府193号令的规定,投资审计的范围包括了:(一)以财政资金、政府设立的专项资金、政府统一借贷的资金、国债资金、政府专项补助等为主要资金来源的项目,或者以政府及其部门为投资主体的项目;(二)政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公共、公益性项目;(三)以上第(一)项、第(二)项所列的筹资和建设方式以外的形式进行投资、建设,产权归国家所有的重点基础设施和社会公共工程项目;(四)国有企事业单位、国有控股企业投资的建设项目和技术改造项目;(五)接受、使用社会捐赠,包括接受外商或者私人捐赠并委托政府部门实施管理的公益性项目;(六)政府和上级审计机关交办的其他项目。
  这个范围也就是审计机关进行投资绩效审计的对象。其中的第(一)至(四)项是以政府直接或间接方式投资的建设项目,可以统称为“政府投资建设项目”,是目前投资绩效审计的重点;其余(五)至(六)项虽然不是由政府投资,但因项目性质的特殊性,也应视情况逐步开始推行绩效审计。
    三、 投资绩效审计的目标
  投资绩效审计应有自身适应社会发展需要而发展的过程,因此其目标可分为远期目标和近期目标。
  李金华审计长曾强调绩效审计的目标是:改革、调控、管理、效益。我们认为这正是投资绩效审计的远期目标,以促进效益、管理、调控、改革来体现远期绩效。具体来说,就是通过揭示和查处项目存在的问题、分析问题产生的原因来体现投资效益、加强规范管理,提出有针对性的意见和建议,促进宏观调控政策的落实,推动市场经济体制、行政管理体制和公共财政管理体制的改革。
  近期目标是以查错纠弊为起点,来体现当前绩效。包括:通过减少损失浪费、核减工程造价来节约建设资金;通过查处问题和查办大要案来纠正和规范建设行为;通过分析单个项目来促进提高项目建设水平。
    四、 投资绩效审计的内容
  投资绩效审计的内容应紧紧围绕投资过程、投资结果和审计结果三个重点。
  一是对投资项目进行全过程的分析与控制。对投资过程的审计内容也可以用“3E”来概括:投资目标的经济性、投资管理的效率性和投资结果的效果性,“3E”既为一体,又相互分开。在实践中,往往先看效果性,即项目是否达到预期目标;再看经济性,有无损失浪费;最后分析效率性,投资是否高效,有无再提高的余地。具体而言,是查证以下四方面的问题:一是投资决策。决策是否可行,是否及时,是否符合国家宏观政策和当地发展要求,决策的作出是否经过科学论证,有无造成损失浪费等严重后果;二是建设管理。是否切实地履行基建报批程序,征地拆迁、招投标、承发包和合同签订有无违规,建设管理、设计、监理是否到位,有无质量事故或延误工期等等;三是资金使用。筹资渠道是否合规,资金到位是否及时足额,有无转移、挪用、截留、出借等,费用开支是否符合规定,成本核算(包括工程造价)是否真实、完整、合法等等;四是投资效果。是否及时验收交付使用,是否达到决策目标,通过各项指标评价经济效益和社会效益。
  二是对投资项目结果进行评价与借鉴。对审计发现的各类问题进行逐一评估和分析,剖析深层次的原因及其对项目效益的影响,例如是否建设管理机制不适应,人员素质是否符合要求,是否存在临时性、非专业性等;领导决策意图有无偏离,是否存在“政绩”工程,为抢工期而影响工程质量和投资;是否存在部门和行业垄断等等。
  三是剖析项目的特点和问题为宏观服务。针对微观项目上查证的问题和分析的原因,进而在宏观上提出有针对性的、可操作的、能从根本上解决问题的建议,将审计成果充分利用、提升和转化,引起政府部门和社会的关注与重视,供政府决策参考,为经济建设服务,也为今后的审计工作创造更好的环境和条件。
    五、 投资绩效审计的实施方式
  投资绩效审计的内容是全方面的,其审计方式也应针对这个特点,按阶段采取事前审计、事中审计和事后审计。根据审计方式不同,选择的侧重点也不同:事前审计,需从决策入手,重点查可行性研究、立项、概算、设计和筹资;事中审计(跟踪审计),需从管理入手,重点查招投标、建设、监理、施工、材料采购、价款结算等;事后审计,需从资金入手,重点查成本、质量、运营,进行后评估。
  在具体项目实施中,应采取审计与审计调查相结合的方式,在重点问题、特性问题、微观问题上进行审计,在共性问题、宏观问题、评价和分析上进行审计调查。
    六、 投资绩效审计的评价标准
  在投资绩效审计项目中,审计评价可能是比较难以做出的,主要是评价的依据和标准缺乏或不明确。在目前尚未建立起一整套合理而有效的政府投资绩效审计评价指标体系的现状下,可以根据项目实际情况,尝试选用现有的社会认可度较强的标准作为审计评价的标准。这些标准可以分为两类:一类是规范性标准,主要是现行的国家法律、法规、制度和规定的程序、原则等;一类是技术性标准,即各类量化的经济技术指标,如投资回收期、生产能力、工程技术标准和各种统计指标等。
  在具体选用评价标准时,应注意:按行业和地区的不同分别选用;按建设周期的各阶段分别选用;区分建设期和营运期的标准;定量与定性指标结合使用,特别是对非竞争性的公共公益项目要侧重于定性指标;指标要注意时效性,更新要及时;选择的指标应具备可操作性,方便进行横向、纵向的比较。
    七、 投资绩效审计的风险控制
  随着审计任务的增大和对审计深度的要求提高,审计风险也日益加大,投资绩效审计作为一个新的课题,许多做法都正在尝试和探索之中,且缺乏刚性的评价体系,审计风险也就比传统审计要大。目前投资绩效审计的风险往往来自于内部的审计人员执业能力、职业道德和审计成本限制,外部的被审计单位内控缺陷、市场环境较差和相关法律法规不健全等因素。
  对此,投资绩效审计的风险控制应抓好几个环节:一是审前调查,充分了解和掌握审计对象的具体情况以及国家相应宏观经济政策、项目的行业背景、经营情况等相关资料;二是内部控制测评,对被审计单位的内控制度建立的健全性及执行的有效性进行测评,为下一步确定合理的审计方式方法服务;三是审计取证,在建设市场环境恶劣的情况下,尤其应注意审计证据的充分性、可靠性,取证手段应合法,取证渠道可多样,做到有理有据;四是审计复核,在推行必审制的前提下应提高复核的效率而不能放弃这一环节,应以风险防范为导向,加强对重点项目、重点内容和重点环节的复核,注重复核方法的创新,采用先进的技术手段,探索开发审计分析管理系统等。
    八、 投资绩效审计的成果利用
  重视和充分利用投资绩效审计的成果,使审计的价值得到扩展,主要有三个途径:一是重视对项目审计结果的汇总、分析和提炼,从宏观角度提出合理化建议,切合难点、疑点、热点问题发布审计信息,为今后同类项目决策、业绩考核和责任追究、财政资金分配等方面作参考;二是实行审计结果公告、公示制度,有选择地向社会公告部分政府投资建设项目的绩效审计事项及审计结果,提高审计结果的公开度和透明度;三是建立审计项目档案库,把审计发现的问题、审计结果、法规依据、绩效指标、其他相关信息等都收集起来,便于其他审计项目利用,并积累起投资绩效审计的经验,逐步形成完善的政府投资绩效审计理论框架。
  前文论述,以下图为示:
  


 

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