欢迎访问杭州审计局网站!
设为首页 加入收藏 网站地图 English
首页
>> 审计科研>> 论文精选
   
地方国有资产监管 运营中的问题与对策

发布时间:2007-02-12【选择字号:

杭州市审计局  陈贵臻

  当前,就如何对国有资产进行有效的监督和管理,保障国有资产安全、有序的运营,从而促进国有资产的保值增值,全国各地都在努力地探索和实践。笔者从多年的审计实践出发,对地方国有资产监督管理和运营中存在的不足及其解决问题的对策,表达一些粗浅的看法。
  一、当前地方国有资产监管和运营中存在的不足
  1.国资委的部分职能尚未“名至实归”。国资委是遵循“管人、管事、管资产相结合”的原则设立的,代表政府履行国有资产出资人的职责。但在实际操作中,国资委的“管人”、“管事”职能几乎形同虚设。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定, “依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核” 是国有资产监督管理机构的主要职责之一。而目前就笔者所在地而言,授权经营企业的主要经营者仍由政府任免,这些经营者中很大一部分是原来企业主管部门或政府部门的负责人,到国有资产经营企业后仍然保留了公务员的身份,并且在行政级别上与国资委负责人平行,国资委无法在人事上对其进行有效的管理,同时也带来了“管事”上的难度,这些资产经营企业的重大经营事项,如,对外投资、股权转让等,往往直接报政府审批,事后才告知国资委,甚至事后也不告知,国资委的“管事”职能得不到应有的发挥,大大削弱了对国有资产监管的力度。
  2.授权经营的国有资产总量不清、有效资产和无效资产不分。在国有资产授权经营企业中,有相当部分的资产经营公司是在按原有系统划分的企业主管部门的基础上成立起来的,国资委在代表政府对其经营的国有资产进行授权时,仅笼统地授权其经营本系统的国有资产,而未在授权经营协议中明确资产的总量,甚至对个别新组建的资产经营公司的授权时也未明确授权经营资产的总量。虽然资产经营公司在获取授权后也委托中介机构对资产状况进行了审计,但审计结果并未经国资委确认,不良资产也未从资产总量中剥离出来。例如,某集团公司在组建时,国资委仅笼统的授权其经营原××系统和××企业的国有资产,而未对资产总量予以明确。集团公司在委托中介机构审计后发现,授权经营的国有资产中不良资产竞达3个亿之多。而国资委并未将审计结果予以确认,也未将不良资产从授权经营资产中剥离,致使授权经营的国有资产总量不清、有效资产和无效资产不分。
  3.国有资产有序退出进展缓慢。绝大部分省市以企业改制的形式,实现了部分国有资产从企业中有序退出。但在企业改制工作告一段落,资产经营公司开始组建和运行后,国有资产的有序退出则进展缓慢,甚至停滞不前。以某市为例,该市资产经营公司中大部分企业都处于市场竞争激烈的一般生产加工业和商贸服务业,占国有资产总量的70.67%,虽然也有像xx饭店、xx饭店通过成功拍卖实现国有资产有序退出的个例,但资产经营公司并未规划国有资产如何在总体上从竞争性行业有序退出的方案,国有资产有序退出整体进展缓慢。
  4.资产经营公司资本运营力度小,方式单一,范围狭窄。现阶段,不少资产经营公司还是在解决各类改制遗留问题及完成社会管理职能上花费了大量的精力,而在履行其主要职责——资本运营上花费的精力不够,力度太小。与此相对应,资产经营公司资本运营的方式单一,除了现金和实物投资外,很少采用其它的方式、方法,如:企业并购、资产重组,资本和股权结构调整,公司上市等,包括所属企业的产权变动,也基本局限于内部改制,引进外资、民营企业资金的步子不大,不利于实现投资主体多元化。资本运营的范围狭窄,除了投资传统的生产经营领域外,几乎没有涉及高新技术等阳光产业。
  5.资本运营中违规操作依然存在。从笔者的审计实践来看,归纳起来:一是国有资产处置或股权收购程序违规。如,2002年某市一家国有公司在未经资产评估的情况下,出资62万元,高于该项股权原始价值42万的48%,溢价收购了私营企业个人股东所持的21%的股权。违反了《国有资产评估管理若干问题的规定》中关于国有企业向非国有企业收购或出售股权必须经过资产评估的规定。二是国有资产转让方式不规范。根据规定,国有资产转让必须进入有资质的产权交易市场进行公开交易,以拍卖的方式,通过公开竞价,实现国有资产收益最大化。但在实际工作中,我们发现有两家国有公司在向个人转让近460万股国有股权时,以资产评估的价格进行了协议转让。
  6.非经营性资产未能得到有效处置和管理。企业在改制中,剥分离了大量的非经营性资产,改制后,虽然所有权移交到了各类资产经营公司,但其实物形态仍然保留在各改制企业中,处置和管理存在较大的困难。如某市的一家资产经营公司2002年底的剥分离资产金额达2.64亿元,其中应收账款及长期投资5717.15万元,因该类款项在原各国有企业及控股公司形成,资产经营公司对债权及投资单位不甚了解,收回款项较为困难;剥分离的职工宿舍、土地及闲置资产9262.02万元,由于散落在各改制企业中,不能统一管理,而且容易被改制企业无偿占用。
  二、解决问题的对策
  笔者以为,产生地方国有资产监管和运营中存在问题的原因是多方面的:一是部分政府部门对国有资产监管的认识,尚未真正提高到党的“十六大”所要求的高度上来,面对新的管理体制,没有及时调整自己的职能和职责范围。二是部分资产经营公司的经营者尚未真正摆脱旧的观念,界定好自己所处的位置。在经营中缺乏真正介入市场的能力和主动性,对政府的依赖性还很强。三是新的国有资产管理体制从摸索中走向成熟还尚需时日。四是国资委对资产经营公司各类信息的收集滞后,致使对国有资产的监管跟不上国有资产运营的速度,无法做到事前监督,造成违规操作行为的存在。
  为此笔者提出以下几点建议,仅作抛砖引玉之用。
  1.加快体制磨合,促使国资委职权到位。国资委的成立,解决了多年存在的国有企业多头管理、责任不落实的问题,政府各有关部门应从国有资产监管的大局出发,主动适应新的管理体制,及时调整自己的职能和职责范围,将原来分散的国有资产监督管理的职能统一到国资委,实现“政企、政事、政资”三分开和“管人、管事、管资产”三结合,充分发挥新体制的优势,并引导国有企业完全走向追求最大利润这一市场行为上去,促进国有资产保值增值。
  2.国有资产战略规划要适时,进退要有据。国资委要重点研究涉及国有企业根本性、方向性和长远性的重大战略问题,支持和鼓励国有企业在走新型工业化道路,走资源节约和可持续发展的道路,推动国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中,推动国有资本在价值最大化时积极从其它竞争性行业退出。通过国有资产战略规划的制定,使得资产经营公司在国有资产运营中既能自主经营,又有据可循。
  3.进一步健全和完善国有企业的激励和约束机制。首先,不断探索和完善资产经营公司经营业绩考核体系,进一步规范和完善资产经营公司薪酬激励与收入分配制度,加快建立对企业经营者的中长期激励机制;深化出资人财务审计监督工作,建立重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度。其次,在制定经营业绩考核目标时要遵循以下五个原则:第一,要有利于企业兼顾近期效益和长远发展;第二,要有利于企业突出主业,突出核心业务;第三,要有利于企业走内涵为主的发展之路;第四,要有利于提升企业的科技创新能力;第五,要有利于调动每一个员工的积极性。
  4.建立健全外部董事制度。外部董事制度可以避免董事会成员与资产经营公司经理人员高度重合,实现决策权与执行权分开,从而保障董事会集体决策。虽然我国目前还不具备竞争性的职业经理人市场,也没有比较充分的独立董事候选阶层,但我市外部懂事可以从以下四个方面的人员选取:一是国内外专家(包括留学归国人员和外国人);二是社会知名的专家学者;三是身体健康,有一定专业特长的退休省部和厅局干部;四是现有监事会主席。
  5.加强综合管理。首先是加强审计和财政的外部监督。审计和财政利用各自的职责,分别从综合和专业的角度,通过对资产经营公司经济活动的监督,揭其问题,促其规范,保其发展。特别是针对资产经营公司在国有资产产权交易中比较容易出现的问题,加大监督力度,使其切实做到“主体到位、交易进场、信息公开、操作规范”。其次是进一步完善财务总监派驻制度,充分发挥财务总监在信息收集和事前监督方面的作用。完善财务总监报告制度,以便定期和不定期获得资产经营公司的资产信息资料和重要的资产运营情况,加大对财务总监的考核力度,对其职责完成情况,进行应有的奖惩。
  6.强化国有资产监管和运营的基础管理。从国资委层面看,首先是摸清授权的国有资产总量,区分清有效资产和无效资产,对国有资产规模做到心中有数,其次是根据授权经营资产的规模,确定资产经营公司的资产运营权限,使其在期限范围内自主经营,三是对不良资产的处置进行必要的调研,在听取和采纳各方的意见和建议后,尽快出台对不良资产的处置意见。从资产经营公司层面看,主要还是建立健全内部控制制度,规范和理顺各类办事程序。

  
  


 

返回顶部】 【打印本稿】 【关闭本页

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统